КЕНОЗЕРСКИЕ ЧТЕНИЯ - 2005
Армен Уриханян,
Ольга Севан
г. Москва
Национальные парки в современной российской ситуации
(по материалам международной конференции в Кенозерском парке 2005 г.)
Национальные парки России находятся сегодня в сложной ситуации. Для них формально создаются особые условия, однако возникающие в них проблемы вполне характерны для всей российской действительности. Их обсуждению была посвящена международная научно-практическая конференция, прошедшая в Кенозерском национальном парке Архангельской области с широким участием представителей как зарубежных и российских некоммерческих организаций, государственных структур и местного населения.
Еще в 2000 г. была принята федеральная программа, предусматривающая создание в России на период до 2015 г., новых особо охраняемых территорий (9 заповедников и 12 национальных парков), однако до сих пор не появилось ни одной новой такой организации. Между тем в мировой практике считается, что для обеспечения благоприятной экосистемы для будущего развития государства, необходимо, по крайней мере, 8-15% территории страны «поставить под охрану». В нашей стране такие территории занимают всего 2%.
Обычно правовое государство, выступая в роли хозяина земель, выделяет среди всех владений наиболее ценную его часть и заявляет об особом к ней отношении. Таковыми на сегодня в России являются 100 государственных природных заповедников, 69 заказников федерального подчинения и 35 национальных парков. При этом по Закону об особо охраняемых природных территориях здесь должны быть созданы условия для воспроизводства редких видов флоры и фауны, сохранения уникальных водных, лесных и других ресурсов. В последнее время на фоне затяжного социально-экономического кризиса не менее остро встал вопрос о возрождении и сохранении народных промыслов и ремесел в многочисленных деревнях, расположенных на территории национальных парков. Отметим, что здесь не только допускается хозяйственная деятельность, но даже считается весьма желательным наличие местного населения, которое бы участвовало в облагораживании ландшафтов парка, сохраняя самобытный для каждого места уклад жизни его населения.
Но представим себе небольшую деревушку из нескольких домов, далеко отстоящую от цивилизации, где местные жители из поколения в поколение живут за счет рыбалки, охоты, рубки леса. И вот однажды появляются представители государства, которое решило позаботиться о памятниках и природе, а населению предписало роль сторожа над всем тем, за счет чего жили их предки. При этом ничего взамен государство им не предлагает. Можно представить, что останется от охраняемого объекта, если сторожу платить 1700 рублей в месяц, не думая о том, что вся его семья осталась без работы. Поэтому, особо не надеясь на государство, созданные на таких территориях национальные парки и их руководство пытаются сами выходить из создавшегося непростого положения, предпринимают много усилий в этом направлении. По их мнению, основная проблема состоит в том, что с одной стороны парки должны выполнять свои задачи по сохранению природного потенциала, исторических и культурных памятников, с другой – они вынуждены заниматься решением социально-экономических проблем местных сообществ, которые исторически проживают на этой территории.
Е. Шатковская, директор Кенозерского парка во время обсуждения сделала акцент на обязательной широкой общественной поддержке работы парка и его достижений. «Ведь чем успешнее станет парк в будущем, тем больше будет попыток со стороны чем-нибудь здесь полакомиться, что-то урвать для себя. Такие попытки сегодня уже есть – Российская горная компания хочет выкупить Медвежий остров. К сожалению, в Законе прописано, что в границах парка могут быть участки земли другой формы собственности. Из 140 тысяч гектаров площади нашего парка 7 тысяч га – это площади сторонних землепользователей. Конечно, на всей территории установлен режим национального парка, но земля-то принадлежит разным собственникам»
Вопрос охраны федеральных и региональных памятников архитектуры, расположенных на их землях, находится в поле рассмотрения руководства парков постоянно. Однако об отношении власти к особо охраняемым территориям можно судить по нескольким примерам.
Как известно субъект Российской Федерации не обязан финансировать памятники истории и культуры федерального значения. Но многие региональные руководители забывают о том, что на территории национального парка, имеющего федеральный статус, расположены также памятники регионального значения. А федеральный центр на охрану памятников выделяет лишь десятую часть положенных средств, о чем постоянно беспокоится Советник министра культуры и массовых коммуникаций РФ Тамара Михайловна Гудима. А ведомственная разобщенность наносит непоправимый вред паркам, поскольку за памятники несет ответственность Министерство культуры, а за территорию парка – Министерство природных ресурсов РФ.
Касаясь ситуации в сфере культуры, стоит заметить, что между разными министерствами имеются разные точки зрения на одни и те же вопросы. Например, по просьбе администрации президента России два министерства рассчитали своего рода культурную потребительскую корзину (сколько раз в год человеку надо сходить в театр, кино и т.д.). В Министерстве культуры эта сумма составила 3000 рублей, а в Министерстве финансов РФэта цифра была равна 50 рублям. Поэтому эксперты считают, что по новому повсеместно обсуждаемому Закону №131 о местном самоуправлении, о чем много говорилось и на конференции в Кенозерском парке, неразумно были урезаны прежние полномочия муниципальных районов в сфере культуры и переданы на поселенческий уровень. Между тем в случае нехватки финансов у поселения, все средства в первую очередь уйдут на здравоохранение и образование. На культуру, как было принято уже десятилетиями, сработает пресловутый «остаточный принцип».
Т.М. Гудима поставила вопрос: Не слишком ли много мы пытаемся сегодня возложить на местную власть? Нет уверенности, что во имя обеспечения сельского туризма, который сегодня стоит в программах многих территорий, развить сельское хозяйство на таких территориях возможно лишь усилиями местных жителей. В руководстве Архангельской области, как и во всякой другой, должно быть четкое видение перспектив развития каждого района, и специализация территории должна определяться на областном уровне.
Несмотря на множество проблем, ряду национальных парков удается преуспеть в своем развитии, но порой ситуация становится просто абсурдной. Например, в Кенозерье администрация парка нередко берет на себя функции местных властей, поскольку вынуждена разрабатывать и решать помимо своих прямых обязанностей программу социально-экономического развития муниципальных образований, находящихся на территории парка. Проводится борьба с бедностью населения, проживающего в парке и привлечению их к программам развития поселений. Основная задача конференции, о которой мы пишем, состояла и в том, чтобы показать местным жителям собственную роль и механизм своего участия в проектном развитии территории.
На землях парков всегда имеются два территориальных субъекта – это собственно парк, который финансируются из федерального центра и зарабатывает собственные средства. Вторым территориальным субъектом является муниципальное образование, поскольку парки расположены на их сельских землях. В большинстве случаев они имеют формальные отношения к парку, но пользуются многими плюсами этих организаций, перекладывая на них и их руководство решение ряда социальных проблем местности.
Так, например, жителями деревни Вершинино еще до конференции на семинаре, который проводил парк, разрабатывалась бизнес - идея по строительству небольшого кирпичного завода для возведения и ремонта русских печей и в процессе конференции и семинара она обсуждалась далее. «Руководство парка заинтересовано, чтобы люди возвращались в заброшенные деревни, возрождали народные промыслы, ремесла. Это будет лучшим музеем под открытым небом», - уверена директор Е. Шатковская. Бюджет парка формируется из федеральных денег на 40%, региональных – 0,5%, внебюджетных источников (летние экологические лагеря, российско-норвежские проекты по реставрации, российско-финские проекты по устойчивому лесопользованию и др.) – 43%, собственных средств – 16%. Наблюдается постоянная тенденция к уменьшению федеральных средств, сведению на «нет» средств из областного бюджета. В данном случае парк заменяет собой не только местную, но и государственную власть. При этом сильный парк избаловал как местных жителей, так и представителей органов местного самоуправления, которые стали пассивнее и надеются, что парк решит вообще все их проблемы.
Однако настоящая беда парка – низкий уровень доходов жителей. Потому что они вынуждены заниматься запрещенной рыбной ловлей, охотой и вырубкой леса. В качестве средства вовлечения населения в решение своих проблем парком рассматривается сельский туризм. Но в парках можно допустить только жестко регулируемый туризм. Известно, что имеется большое число запрошенных деревень по всей России, которые уже трудно восстанавливаемые. Масштабы бедствия видны на примере Архангельской области, где всего числится 3988 деревень, 400 из которых уже вымершие, а население 700 деревень составляет 1-5 человек в каждой.
Директор Кенозерского парка раскрывает другую проблему заброшенных деревень в пределах парка. Дело в том, что территория, на которой они расположены, относится к категории земель сельскохозяйственного назначения. В этих местах некогда обрабатываемая земля зарастает травой и кустарником, следовательно, видоизменяется природная среда, а в результате явно портится культурный ландшафт парка. Но может случиться и более страшная ситуация, если акционеры бывшей колхозной земли начнут распоряжаться собственной долей по своему усмотрению. На уникальной территории появятся новые группы жителей, а значит, могут появиться неказистые постройки любого размера и «стиля».
Специалисты, работающие в национальных парках России, говорят о том, что земля повсеместно является поводом для конфликтов. Так между администрацией Дарвинского заповедника, расположенного на территории Вологодской и Ярославской областей, и местными предпринимателями сложилось активное противостояние. Без всяких на то оснований бизнесмены пытаются изъять у заповедника часть территории для строительства дачных поселков, добычи полезных ископаемых. Подобные проблемы уже были в Кавказском заповеднике и на других охраняемых территориях. Сегодня заповедникам и национальным паркам приходится выживать и бороться за объявленные в Законе права самостоятельно.
В Министерстве природных ресурсов РФ особо охраняемыми территориями занимаются всего четыре человека, которые физически не в состоянии осилить огромный объем работы. Эксперт по заповедникам Евгений Богданов считает, что «если сегодня же не уделить внимание охране природы, то мы потеряем массу биологических видов флоры и фауны. Кроме того, почему лесник, подставляющий себя под пули браконьеров, получает зарплату меньше прожиточного минимума? Оклад директора парка сегодня составляет около 3500 рублей». Для сравнения в 2003 г. бюджет национального парка «Йелоустоун» (США) составил 88 млн. долларов. Возможно, благодаря стабильному финансированию в год его посещает порядка 4,5 млн. человек. Причем, несмотря на то, что собственная прибыль этого парка не достигает и 10 млн. долларов в год, его администрация всегда может рассчитывать на дополнительное финансирование. И речь в данном случае идет не о суммах, на которые в нашей богатой, но нищей стране никто и не рассчитывает, а об отношении к таким резерватам со стороны государства и его финансовых программах.
Сегодняшнее отношение Российского государства к особым природным территориям имеет историческое прошлое, сформировавшееся уже давно. Например, в 1951 г. по распоряжению Сталина были ликвидированы 88 из 128 заповедников, а в 1961 г. по бесценным природным зонам прокатилась еще одна разрушительная волна. Ее последствия до сих пор сказываются на состоянии отечественной флоры и фауны. И можно лишь надеяться на недавнее обещание президента В.В.Путина о создании специального федерального органа, который обеспечит нормальную систему управления особо охраняемыми территориями. К сожалению, пока такая структура так и не сформирована, а существующие нормативные акты нуждаются как в доработке, так и в строгом контроле над их неукоснительным исполнением. Помощь должна быть взаимной. И федеральная, и областная и местная власть должна активно включаться в процессы совместной работы на территории парков. Федеральная власть должна учитывать, что парки берут на себя дополнительные функции, без осуществления которых просто не сохранить эти территории. Необходима разработанная государственная программа поддержки национальных парков, аналогичная той, что была в предыдущие десятилетия, но теперь модернизированная и учитывающая современную изменившуюся ситуацию.
Во время обсуждений проблем национальных парков высказывались разные идеи и предложения. Например, в Архангельской области при бывшем губернаторе А. Ефремове был создан Координационный совет по вопросам развития территории в границах национального парка. Совместно с администрацией района Дирекцией Кенозерского парка была разработана программа социально-экономического развития. Причем, в нее не был включен ни один объект парка, будь то дом, часовня, визит-центр, так необходимый парку в тот период. В программу вошли такие направления, как «строительство и ремонт дорог, здравоохранение, образование, связь». Руководство парка надеется, что реализация этой программы будет продолжена при участии нового губернатора области и с новыми властями Плесецкого и Каргопольского районов.
Но имеется и еще одна существенная проблема, которая не решается на федеральном и региональном уровне. Председатель Комитета администрация Архангельской области по экологии Татьяна Долгощелова сообщила о том, что в 2004 году Комитет тщетно пытался «выбить» небольшое финансирование на два парка и один заповедник на территории области. Однако встретили дикое противодействие депутатов областного собрания, которые утверждали, что поскольку это были территории, хоть и расположенные в наших землях, но принадлежавшие федеральному центру, то отправили экологов «в центр» за этими мизерными средствами. Но что удивило специалистов, так это то, что речь шла даже не о памятниках, а о социальных нуждах людей, проживающих на землях Архангельской области!
Парки находятся в федеральном подчинении, поэтому представители областного Комитета по экологии не могут влиять и координировать работу парков на собственной территории области. Несмотря на то, что у Комитета имеется областная программа мониторинга состояния экологии среды, на которую выделяется около 3,5 миллионов рублей в год, но национальные парки и заказники в ней отсутствуют. Ответственность за подобную, мягко говоря, странную ситуацию, складывающуюся в национальных парках, следует возлагать не только на Министерство природных ресурсов РФ, но и на региональные власти.
Современное законодательство таково, что доступ на эту территорию (например, для контроля) имеют только федеральные структуры. Контроль над лесом на территории парков осуществляет Архангельское агентство по лесному хозяйству, а областным инспекторам доступа нет, по водным ресурсам – «Росприроднадзор», по другим объектам – «Ростехнадзор». В этой связи, очевидно, что необходимо внести изменения в законодательствах (прежде всего в Законе об особо охраняемых территориях), чтобы определить обязанности парка и местной власти.
Обсуждением вопросов, исследованиями и программами развития сельских территорий и малых городов, как центров округи, занимаются в нашей стране ряд некоммерческих организаций. Среди них – Комитет по селам и малым городам - ЕКОВАСТ. Его президент, заведующая сектором Российского института культурологии, Ольга Севан много лет продвигает идею междисциплинарного подхода к развитию территорий. И с этой целью, как и для решения вопросов сохранения ландшафтов, охраны памятников, обеспечения занятости населения, необходимо развивать сельское хозяйство, сельский туризм, народные промыслы и ремесла. Это своеобразные «точки роста» сельских территорий. Механизмами должны служить программы развития разных уровней, внутри которых должны быть разработаны проекты, ориентированные на определенные виды деятельности. Кроме того, может работать механизм микро-финансирования по европейскому опыту, уже применяющемуся в нашей стране и используемый и в национальных парках.
Говоря о тяжелом состоянии социально – культурной сферы на селе, можно, тем не менее, привести конкретные положительные примеры и опыт ряда ТОС и их лидеров в решении собственных сложных задач. Однако если деревни находятся на территории агломерации, близ крупных городов, то им приходится решать другого уровня вопросы и приходится принимать или менять установленный порядок их развития, а при невозможном решении даже перебираться в другие места. С другой стороны, известны примеры сохранения сельского уклада в новых условиях, их поддержка со стороны городских властей. Такая работа проводится Комитетом ЕКОВАСТ в селе Протопопово, расположенного в рамках г. Коломны, где горожане и дачники принимают активное участие в программах сохранения села. И важным в такой работе становится появление лидера, заинтересованного и грамотного инициатора любого местного движения. Причем повсеместно было замечено, что такую роль чаще всего берут на себя женщины. Аналогичная ситуация наблюдается во многих странах, например, в движении Сельского парламента Швеции, где женское движение занимает активную позицию именно в сельских территориях страны.
Повсеместно в России стоит проблема охраны памятников архитектуры. В разных парках имеется различная ситуация: в каких-то из них в результате ли войны или поскольку это скорее биосферные заповедники, памятники либо почти все разрушены и ли их и не было вовсе. Но когда в одном парке имеется 100 памятников, что можно видеть в Кенозерском парке, возникает другая гигантская проблема – это их охрана и реставрация. Повсеместно декларируется, что «памятники охраняются государством», но странным воспринимается столь мизерное их финансирование со стороны Министерства культуры, а в последние годы, вплоть до 2001г., например, в парке вообще не было никакой федеральной поддержки на соответствующие работы.
В последние годы, проводимые реставрационные мероприятия по федеральному объекту - церкви 17 в. Почозерского погоста осуществляются главным образом при поддержке Норвежского фонда. Поэтому встает реальный вопрос, а каким государством охраняется памятник?
Социологи и экономисты, выступающие на конференции, касались вопросов реальной ситуации в сфере местного самоуправления, и научный сотрудник Института экономики переходного периода Нина Миронова обратила на это особое внимание. Практика деятельности некоторых местных ТОС показывает, что они фактически подменяют собой органы местного самоуправления на соответствующей территории. Если взглянуть на перечень их полномочий в уставе, то окажется, что речь идет о вопросах местного значения. Причем, не только поселения, а в целом всего муниципального района. Совершенно очевидно, что люди должны получать выгоду от проживания на территории национальных парков. Если развивается сельское производство, значит, имеет место диалог власти с населением. Но также необходимо развивать проектную культуру и мышление граждан. Причем, проекты могут быть самые небольшие, к примеру, рытье колодца, восстановление маленькой часовни и т.д. Нужно научиться оформлять заявки на гранты на получение средств их реализации, включая бизнес-планы и пр. Например, в Смоленском национальном парке система кредитования начала работать с беспроцентных кредитов, а сегодня они имеют уже 10%.
Однако для развития сельского предпринимательства нужны не только деньги со стороны парка, но и консультационная помощь, реклама, PR и совместное проведение праздников, ярмарок и пр. Практика показывает, что инициатива в такой деятельности не менее важна, чем финансовые ресурсы. В Смоленском парке кредитные средства идут на развитие туристической инфраструктуры, в частности на обустройство гостевых домов. Как следствие, развитие туристической отрасли на территории оказывает влияние и на подъем сельского хозяйства, что выражено в приобретении второй коровы, техники и др.
Однако не стоит ждать от туризма скорой отдачи, потому что в него надо первоначально много вложить, а уж потом появится прибыль. Речь может идти, касаясь парков, только об ограниченном туризме, лишь в той части, насколько его развитие позволит создать необходимое число рабочих мест для организаций и поселений. Туризм – это прямой механизм борьбы с бедностью, стабилизация и устойчивое жизнеобеспечение. Вместе с туризмом развиваются сопутствующие ему промыслы и ремесла, другие отрасли, необходимые прибывающим гостям, которых также надо в свою очередь воспитывать и просвещать, с целью охраны территории и памятников. Самая главная задача национальных парков – это поиск баланса между сохранением наследия и его тщательно продуманным использованием.
Опыт зарубежных специалистов в сфере развития планирования туризма и руководства в национальных парках, как например, в Австрии, говорит о том, что не было ни одного парка или заповедника, который бы не прошел через острую общественную дискуссию в начале своей деятельности. Частью этих дискуссий были обсуждения с крестьянами и фермерами, жившими на территории парка, которых интересовало собственное будущее. Тем не менее, по мнению вице-президент Европейского совета по селам и малым городам ЕКОВАСТ Артура Шпиглера, не известно ни одного примера, когда местное население не улучшило бы качество своей жизни и не стало бы получать более высокие доходы в результате 10-20-летнего существования такого парка.
Для развития туризма необходимо учитывать заинтересованность и психологические особенности людей, их желание участвовать в этом виде бизнеса, их подготовку и необходимое гостеприимство в приеме гостей. Развитие туризма – это всегда развитие территории. Но сегодня есть места, например, уникальный средневековый малый город Брюгге в Бельгии, откуда местные жители уезжают из-за чрезмерного наплыва туристов, поэтому ими даже был предложен проект «SOS города Брюгге». Нам, конечно, такое пока не грозит. Но в любом случае при обсуждении проблем развития туризма следует определить, сколько людей может «вместить» данная территория и что местные жители реально получат, развивая эту сферу бизнеса.
Таким образом, законодательная неурегулированность функционирования системы власти и управления, в том числе общественного самоуправления, слабость финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, межведомственная разобщенность продолжают оставаться препятствием для развития и повышения эффективности работы, которую проводят российские национальные парки.
Новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает ответов на основные вопросы жизни сельских поселений. Он ставит под сомнение возможность исполнение федеральными и региональными органами власти в полном объеме норм Конституции РФ и действующего законодательства по обеспечению населения медицинскими и образовательными услугами, предоставления широкого доступа к ценностям культуры и информации. Закон неправомерно разграничивает полномочия между муниципальными районами и поселениями, что снижает эффективность работы по сохранению природного и культурного наследия России. В законе отсутствуют реальные механизмы, в том числе финансовые рычаги для сохранения и развития российской деревни. Следствием исчезновения деревень является исчезновение культурных ландшафтов российского севера и духовной среды жизни местного населения. Все более тревожно проявляет себя неурегулированность земельных отношений, недостаточная защищенность земель, включенных в состав национальных парков, а также иных историко-культурных и природных территорий, представляющих особую ценность. Препятствием для решения многих социальных проблем сельских поселений является отсутствие на местах квалифицированных кадров. И результатом непродуманной государственной политики становится уничтожение российской деревни, распространение бедности в сельской местности, деградация культурных ландшафтов.
Другие доклады на конференции "Кенозерские чтения-2005":